Em 2022, o governo federal fez uma escolha de termo que segue moldando como as empresas com créditos judiciais contra a União devem agir na quitação de débitos federais. A regulamentação de uma faculdade prevista na Constituição fez o Executivo nomear a operação de "encontro de contas", em vez de compensação. A opção por esse termo terminou qual órgão da administração federal começaria a conduzir o procedimento.
O decreto e a opção de rito
O procedimento de oferta de créditos líquidos e certos derivados de decisão judicial transitada em julgado está previsto no Decreto nº 11.249, de 9 de novembro de 2022, conforme definido no § 11 do art. 100 da Constituição, inserido pela Emenda Constitucional nº 113, de 2021. O art. 1º do decreto abrangeu tanto os créditos próprios do interessado quanto aqueles que ele adquiriu de terceiros. Já o art. 3º indicou que o uso desses créditos acontece via encontro de contas.
A norma não se referiu à declaração de compensação nem chamou o art. 74 da Lei nº 9.430/1996, que tem vigência sobre a compensação tributária ordinária desde os anos 1990. Também não sujeitou a operação ao PER/DCOMP, sistema de recebimento e homologação de pedidos de compensação da Receita Federal. A estrutura administrativa manteve a escolha do vocabulário: o procedimento tramita perante a Advocacia-Geral da União (AGU) e os órgãos indicados no próprio ato, sem ser pela Receita Federal. A Portaria AGU nº 73/2022 disciplinou requisitos, documentação e rito. Já a Portaria PGFN nº 10.826/2022 abordou a utilização dos créditos com a finalidade de quitar os débitos inscritos em dívida ativa da União.
Para Fernándo Silva, especialista em Direito Tributário e sócio da FS Soluções Tributárias, a nomenclatura utilizada no decreto tem mais uma função jurídica do que estilística. "Nomear é enquadrar. Se o decreto tivesse dito compensação, teria arrastado junto todo o regime do art. 74, com o crédito precisando ser indébito próprio, a declaração em PER/DCOMP e a homologação da Receita Federal. Ao dizer encontro de contas, o Executivo manteve a operação no regime que a Constituição desenhou para ela, com órgão próprio e procedimento próprio. Não foi eufemismo, foi técnica legislativa. Quem regulamentou sabia exatamente o que estava separando".
Dois regimes que não se comunicam
A diferença envolve uma gama variada e relevante de contribuintes com interesses em Brasília, cidade em que tramitam as consultas administrativas à AGU e à PGFN, além dos processos de precatórios federais. Atualmente, há dois caminhos bastante diferentes. Na compensação do art. 74, o crédito é indébito do próprio contribuinte, apurado contra o Fisco federal, obrigatoriamente próprio, declarado de forma eletrônica e sujeito à homologação posterior. Por sua vez, no encontro de contas do § 11, decisão judicial transitada em julgado reconhece o crédito, pode ser próprio ou adquirido de terceiro, sendo ofertado para finalidades enumeradas pela Constituição, como a quitação de débitos parcelados ou inscritos em dívida ativa. Origem, titular, órgão e rito diferentes.
Silva define o alcance do próprio argumento. O decreto é ato infralegal, portanto, não substitui a lei à qual a Constituição remete, especialmente após o Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) nº 7.064 e nº 7.047, em novembro de 2023, ter excluído do § 11 a expressão que delegava a autoaplicabilidade à União.
"O decreto não prova que o direito dispensa a lei, e seria desonesto sustentar isso. Ele prova outra coisa, e essa outra coisa é suficiente: quando o regime da modalidade constitucional foi desenhado pelo próprio Executivo federal, foi desenhado fora do art. 74. Se a leitura de que tudo desaguaria na compensação ordinária fosse correta, o decreto teria sido escrito de outro jeito, com outro nome e em outra repartição. Não foi", explica o especialista.
Calendário institucional aperta a decisão
A urgência do tema se justifica pelo avanço simultâneo de dois calendários. De um lado, há mais de R$ 300 bilhões em estoque de precatórios federais, e uma parcela significativa pertence a empresas com débitos em relação à União. De outro, a transição da reforma tributária, realizada entre 2026 e 2033, faz as companhias decidirem o que fazer com créditos acumulados e passivos em aberto antes de o sistema virar. Em ambas as situações, a detecção do regime de encaixe da operação deixa de ser uma discussão doutrinária para se tornar uma decisão de balanço, que impacta diretamente a relação do contribuinte com AGU, PGFN e Receita Federal.
"O contribuinte que carrega crédito judicial e dívida federal ao mesmo tempo precisa saber que existem dois trilhos, e que escolher o trilho errado custa tempo e, em muitos casos, custa o direito. A hierarquia normativa aqui é clara: a Constituição criou a modalidade, o decreto a regulamentou pelo nome que ela tem e nenhum ato infralegal posterior pode, por via reflexa, devolvê-la a um regime do qual ela foi deliberadamente separada. Isso não é interpretação favorável ao contribuinte, é leitura da norma", conclui Silva.
Agora, a pergunta que permanece devido ao próprio desenho institucional é: se o Executivo dividiu os dois caminhos em 2022, quanto tempo levará para que o mercado e a própria administração federal operem como se essa separação existisse?
Sobre Fernándo Silva
Fernándo Silva é especialista em Direito Tributário, com atuação destacada em compensação tributária federal, e sócio da FS Soluções Tributárias, sediada em Goiânia (GO) e com atuação nacional. Autor de "Compensação Tributária: Fundamentos Constitucionais, Limites Administrativos e Perspectivas Práticas" (Dámais, 2025), "Controle de Legalidade na Compensação Tributária Federal" (SEQUER SE QUER, 2026) e "A Nova Ordem Tributária Nacional" (em produção). Atua em operações de compensação com créditos de terceiros e precatórios em âmbito federal.
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